O primeiro é a proposta de regulamentação ampla de jogos de fortuna (casinos, bingos, bicho, eSports), com iniciativas de leis gerais lideradas por deputados e senadores e discretamente apoiadas por parcelas do Executivo. O PL nº 442/1991 na Câmara e o PLS nº 186/2014 no Senado abordam o tema com visão abrangente e técnica sobre o setor.
Por vários ângulos, os textos se aproximam da abordagem estrangeira moderna. Reconhecem o interesse de jogadores, trazem para a legalidade modalidades tradicionais e emergentes, tipificam o jogo ilegal, definem destinação de receitas tributárias, impõem iniciativas de jogo responsável, restringem a publicidade, promovem misto de regulação estatal e autorregulação, instituem mecanismos de combate à lavagem de dinheiro, estabelecem práticas de gestão de risco, dão sinal de que a Internet já chegou no Brasil.
O que as entrelinhas sugerem, mas a redação não dita, é a necessidade de empoderamento de uma autoridade reguladora central que combine as capacidades de normatização, fiscalização, promoção da competição, inovação e diálogo institucional para manter o passo com o mercado e os nortes de políticas públicas. É assim em todas as jurisdições.
Esse modelo enseja desafios conhecidos e comuns a vários setores no Brasil; Parlamento e Executivo, ainda que queiram a mesma coisa, têm dificuldades de agir. Com orçamento público limitado e sob o contexto político, o Executivo tem restrições para propor a criação de um órgão regulador à altura da demanda. Tampouco pode o Congresso determinar sua criação, pois a Constituição define serem de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre organização administrativa e criação de órgãos da administração pública.
Se o Executivo não ganha a musculatura necessária para exercer tais poderes, ganham tração as alternativas setoriais.
O segundo movimento é a regulamentação específica para casinos. O número de projetos nas Casas é expressivo, e o tema remonta ao período imediatamente posterior ao fechamento desses estabelecimentos no País. No governo federal, tem sido formalmente promovido por gestões do Ministério de Turismo. Nos estados e municípios, órgãos análogos também impulsionam a agenda.
Destacam-se hoje os projetos que associam e condicionam a instalação de casinos em resorts e espaços hoteleiros. O PL nº 4495/2020 é o mais recente texto e sinaliza respaldo político. Entre as suscetibilidades, notam-se o limite máximo de uma concessão por estado e o risco de se obstaculizar o avanço de legalização de outras modalidades.
O terceiro é a regulamentação do mercado de apostas esportivas, por decorrência da Lei nº 13.756/2018. O Congresso inseriu o texto sobre a modalidade lotérica denominada apostas de quotas fixas, como serviço público exclusivo da União, no trâmite de medida provisória em 2018.
Em agosto, o Decreto nº 10.467/2020 qualificou a modalidade no Programa de Parcerias de Investimento da Presidência da República (PPI), designou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como responsável pela execução e apontou o Ministério da Economia como coordenador do processo de desestatização da modalidade. Estudos técnicos e jurídicos devem ser contratados para modelar a operacionalização do mercado e oferecer caminhos regulatórios.
O quarto se refere às loterias estaduais. Em setembro, o STF decidiu pela inconstitucionalidade de trechos do Decreto-Lei nº 204/1967 que asseguraram o monopólio da União sobre a exploração das loterias. A Corte ratificou a competência privativa da União para legislar sobre consórcios e sorteios, mas autorizou estados a explorarem e regulamentarem atividades lotéricas. A decisão do STF faz com que planos e expectativas para a desestatização das loterias e apostas esportivas sejam reorganizados, em razão do novo cenário lotérico regional.
Em 2019, a ítalo-inglesa International Gaming Technology (IGT) e a americana Scientific Games International (SGI) compuseram o consórcio Estrela Instantânea vencedor do leilão da LOTEX e receberiam a outorga por R$ 800 milhões. O consórcio argumenta que a decisão do Supremo atingiu os planos das empresas e, em meio a outras negociações frustradas sobre a distribuição dos bilhetes instantâneos por meio das 13 mil lotéricas da CAIXA, se retirou do processo de concessão da raspadinha.
Ministério da Economia e BNDES informaram que o processo foi encerrado por descumprimento das condições do edital. A negociação já se arrastava há meses. Com tantos movimentos concomitantes, o País deve tomar decisões informadas sobre qual modelo seguir. Há referências globais sobre como construir regulação equilibrada que assegure lazer, competitividade, controle e arrecadação para as causas públicas.
Governo e mercado devem buscar compreender as práticas e padrões da indústria, as estruturas de governança pública e privada necessárias, e, ao cabo, onde residem as oportunidades de negócio sustentáveis. A inação retarda a arrecadação possível, afasta investidores e promove o jogo ilegal. Executivo, Legislativo e Judiciário andaram mostrando suas cartas. É hora de definirmos as regras do jogo que já está sendo jogado.
Sérgio Garcia Alves
Mestre em Direito & Tecnologia pela Universidade da Califórnia, Berkeley. Mestre em Regulação pela Universidade de Brasília. Sócio de Abdala Advogados.
