Liberalização do Mercado de Loterias no Brasil
No Brasil, até 1941, os jogos envolvendo aposta não eram regulamentados pelo Estado. Naquele ano, com a publicação da Lei das Contravenções Penais (Decreto-Lei nº 3.688, de 1941), tornou-se contravenção a exploração ou realização de qualquer “jogo com aposta” que não fosse autorizado pelo governo. Em outras palavras, a partir de 1941, o governo passou a ter a competência legal e exclusiva para autorizar a realização de um “jogo com aposta” ou “jogo de azar”, como é frequentemente referido.
No aludido Decreto-Lei de 1941, o “jogo de azar” foi legalmente definido como: a) o jogo em que o ganho e a perda dependem exclusiva ou principalmente da sorte; b) apostas sobre corrida de cavalos fora de hipódromo ou de local onde sejam autorizadas; c) apostas sobre qualquer outra competição esportiva.
Em 1946, por meio do Decreto-Lei nº 9.215, foram proibidos os jogos com aposta (ou “de azar”), à exceção das Loterias, revogando qualquer autorização concedida por autoridades federais, estaduais ou municipais. Com isso, cerca de 70 casas de jogos, entre elas os cassinos, foram fechadas. Entre as justificativas para tal proibição, encontram-se a tradição moral e religiosa do povo brasileiro, além de eventuais abusos nocivos aos bons costumes.
Por sua vez, por meio do Decreto-Lei nº 50.954, de 14 de julho de 1961, foi repassada a administração das loterias federais exclusivamente para a Caixa Econômica Federal (CAIXA). Dito de outra forma, antes de 1961 concessionários privados exploravam ou operacionalizavam as loterias federais, e, a partir de 1961, a CAIXA passou a ter o monopólio das loterias federais.
Assim, desde 1946, o único jogo com aposta, ou jogo de azar, legalizado no Brasil é a loteria e esta passou, em nível nacional, a ser operada exclusivamente pela CAIXA, a partir de 1961. Vale mencionar que, em todo o mundo, inclusive no desenvolvido, a loteria é entendida como um “jogo com aposta” com finalidade social, materializada na destinação de parcela de suas receitas para alguma área governamental. Tal destinação é uma forma de compensar a sociedade por eventual externalidade negativa.
A fim de se ter um melhor entendimento do que significa uma loteria do ponto de vista econômico, é importante depreender que, por construção legal, o montante de receitas de uma loteria (R) é dividido em três partes compostas de um: i) percentual “x” destinado ao governo; ii) percentual “y”, ao operador (empresa responsável pela gestão ou operação lotérica) que gere a loteria; iii) percentual “z”, à premiação dos apostadores (payout), de forma que: R = x + y+ z = 100%.
Dado que o governo fica com um percentual “x” das receitas, torna-se, naturalmente, “sócio” de qualquer loteria. Assim, interessa diretamente ao governo a performance dos produtos lotéricos. De fato, quanto maior o montante de receitas com loterias (R), maior será o montante de recursos destinados para financiar alguma área social do governo (x).
A gestão do Ministério da Fazenda no período 2016-2018 compreendeu o quão estratégico é esse “sócio”. Além disso, inferiu que as loterias operacionalizadas exclusivamente pela Caixa faturam, historicamente, 0,2% do PIB (R$ 16,7 bilhões em 2019), com uma distribuição de 0,08% do PIB (R$ 6,5 bilhões em 2019) para o governo, sem apresentar qualquer crescimento estrutural ao longo do tempo.
Ao comparar a arrecadação nacional de loterias com a de outros países, vale mencionar que os valores arrecadados com as loterias federais são muito inferiores à média mundial. Em diversos países, com padrão moral e religioso similar ao Brasil, a arrecadação lotérica chega a 1% do PIB (R$ 73 bilhões, em 2019). Ou seja, há um grande potencial de crescimento do mercado lotérico no Brasil.
Por conseguinte, diagnosticou-se o porquê dessa paralisia nas vendas, a fim de tomar providências para melhorar o desempenho da arrecadação lotérica, contribuindo, inclusive, para o ajuste fiscal então em curso. Foram três os problemas diagnosticados: i) marco legal confuso; ii) setor calcado em um monopólio estatal; iii) ausência de duas modalidades lotéricas, considerando as quatro existentes, de acordo com a World Lottery Association (WLA), principal associação mundial de regulação lotérica.
De fato, conforme a WLA, há quatro modalidades lotéricas: i) Prognósticos Numéricos — cujos produtos o apostador tenta prever quais números serão sorteados (ex: Mega-Sena, Dia de Sorte, Quina, Lotofácil, Lotomania, Dupla Sena, Timemania e Loteria Federal); ii) Instantânea — mostra, de imediato, por meio da raspagem de um cupom em meio virtual ou físico, se o apostador foi ou não agraciado com alguma premiação; iii) Apostas Esportivas “pari-mutuel”; e iv) Apostas Esportivas “fixed odds”.
As Apostas Esportivas são aquelas em que o apostador tenta prever o resultado de jogos esportivos, existindo nos formatos “pari-mutuel” (ex: Loteca e Lotogol) e “fixed odds” (quota fixa, conforme tradução no Brasil). Neste formato, ao se efetivar a aposta, o apostador já sabe a premiação a qual fará jus para cada real efetivamente apostado; naquele, o ganho do apostador é conhecido somente quando finalizados os eventos esportivos.
No Brasil, portanto, somente são operacionalizadas duas modalidades: Prognóstico Numérico e Aposta Esportiva no formato “pari-mutuel”.
Diante desse cenário, em 2017, após alguns meses de diagnóstico, em virtude da importância de prospectar maiores receitas com loterias, tendo em vista a ampliação de recursos (maior receita orçamentária) para as áreas do governo, o Ministério da Fazenda (MF) prescreveu os seguintes remédios para combater os problemas diagnosticados no mercado lotérico: estruturação de seu marco legal, abertura à concorrência e implantação das duas modalidades lotéricas faltantes.
Em relação ao marco legal, o MF articulou com as áreas de governo interessadas (Segurança Pública, Esporte e Cultura) a edição da Medida Provisória 846 (MP 846), publicada em 1° de agosto de 2018 e aprovada no Congresso Nacional no final do mês de novembro daquele ano, transformando-se na Lei 13.756, em 12 de dezembro de 2018. Essa Lei uniformizou em um só marco legal a distribuição de recursos, antes difusa e espraiada em quinze normativos legais.
Ao unificar a legislação, além de conseguir aumentar o payout de todas as modalidades lotéricas, alinhando-as às médias observadas nos países desenvolvidos, a Lei 13.756/2018 sanou uma deficiência do marco legal, que possuía uma totalização nominal que variava de 104,5% até 115% na distribuição da arrecadação das loterias. Era necessário fazer regra de três para se chegar aos 100% dos recursos efetivamente distribuídos.
Ademais, o espraiamento da legislação obscurecia a noção de trade-off para os parlamentares e a sociedade como um todo, pois era possível que se destinasse recursos para alguma área do governo sem perceber que estaria diminuindo a parcela destinada à outra. Além disso, a confusão da legislação levava a frequentes reduções do payout, com consequências negativas para a atratividade da loteria.
No que diz respeito à prescrição de abertura à concorrência, optou-se pela concessão à iniciativa privada da modalidade loteria Instantânea, cujas apostas são feitas por meio de bilhete com campos cobertos que, uma vez raspados, o apostador pode ganhar um prêmio em dinheiro, em produtos físicos como carros e computadores, ou mesmo em uma combinação de ambos. Essa modalidade existiu no Brasil até 2015, mas foi descontinuada, em âmbito nacional; não havendo, portanto, qualquer tipo de operação deste serviço no âmbito federal.
Essa descontinuação ocorreu por determinação da Controladoria Geral da União, que apontou haver inadequado instrumento legal para sua operacionalização. Paralelamente a isso, a Lei Federal nº 13.155/2015 autorizou o Poder Executivo federal a instituir o Serviço Público de Loteria Instantânea Exclusiva (Lotex).
A modalidade loteria instantânea é a segunda mais importante no mercado lotérico mundial, respondendo, em média, por 25% desse mercado. Em Portugal, essa modalidade chegou a representar metade do mercado de loterias. Não há dúvidas que a modalidade instantânea é uma das mais importantes no mundo e o governo brasileiro, ao optar pela sua concessão à iniciativa privada, realizada em outubro de 2019, pautou-se na esperança de haver sucesso semelhante no Brasil. Foram três os motivos para essa expectativa por parte do governo brasileiro.
Primeiro, a modelagem para operação da Lotex está alinhada às melhores práticas internacionais de operacionalização de loteria. A propósito, o que se observa nos principais mercados globais é que o papel do Estado no negócio loteria se circunscreve, em geral, à regulação. Na operação, quando se faz presente, atua de duas formas: i) gestor de contratos (terceirizando todos os elos da cadeia de valor da operação lotérica); ou ii) poder concedente para a iniciativa privada, que foi a opção escolhida pelo governo federal, no caso da concessão da Lotex. O Brasil nunca operou a modalidade loteria instantânea sob quaisquer dessas duas formas.
Segundo, a prestação desse serviço público será por conta e risco da concessionária Estrela Instantânea (consórcio formado pelas duas maiores empresas de loterias do mundo), com a ausência de qualquer subvenção ou intervenção da União na gestão do negócio, diretamente ou por meio de suas empresas estatais. Em outras palavras, o aludido consórcio é integralmente responsável pela viabilização da exploração da Lotex. Importante destacar também que a União será sócia deste sucesso, já que auferirá 16,7% do valor da venda dos bilhetes, além da arrecadação dos tributos sobre a concessionária Estrela Instantânea (completamente privada) e imposto de renda sobre as maiores premiações.
Terceiro, antes de 2015, quando havia operação da loteria instantânea no território nacional, o valor da venda de bilhetes que voltava na forma de prêmios para o apostador, o chamado payout, era menos de 40% do valor total das vendas, comercializados em cerca de 13 mil unidades lotéricas. No novo marco legal, o payout passou a ser a ser 65%, o que significa prêmios maiores e/ou mais frequentes, e a comercialização poderá ser feita em outros pontos de venda, físicos e virtuais, podendo chegar a mais de 65 mil pontos de venda, distribuídos por todo o território nacional. Isso colocou a Lotex em linha com o payout e canal de comercialização de loteria instantânea observados nos países desenvolvidos.
Dadas as características acima e a própria entrada no mercado brasileiro de dois operadores que há décadas trabalham com esse serviço em diversos países no mundo, não há como olhar para experiências anteriores de loteria instantânea no Brasil para projetar o futuro dessa loteria no país. Portanto, a Lotex é um projeto completamente novo, uma operação greenfield na linguagem técnica de plano de investimento, que, por conta da Covid-19, deverá começar a operar no limiar de 2021, gerando aproximadamente 15.000 empregos diretos e contribuindo para a recuperação da economia brasileira no pós Covid-19.
Vale destacar também que a entrada em operação da Lotex significará o início da liberalização do mercado nacional de loterias, depois de quase 60 anos de monopólio da CAIXA, uma vez que há competição entre as quatro modalidades lotéricas, conforme vastamente evidenciado na literatura internacional, a exemplo de Clotfelter & Cook, 1989, representando também um crescimento de mais de R$ 1 bilhão no orçamento anual do Ministério da Segurança Pública.
Não há dúvida que, do ponto de vista do interesse público da União e transparência, a concessão da Lotex em leilão por um prazo de 15 anos, semelhante ao observado em outros países, foi a melhor forma para a modernização e crescimento das loterias no Brasil e beneficiará de forma expressiva não apenas o investimento na segurança pública, mas também no esporte e na cultura.
O passo subsequente para a completude da liberalização do mercado nacional de loterias é a regulamentação das apostas esportivas em quota-fixa (“fixed odds”), que completará o conjunto de quatro modalidades lotéricas em operação no Brasil, segundo o conceito da WLA. Vale mencionar também que a Lei 13.756, de 2018, que legalizou tais apostas no Brasil, já previu autorização em uma estrutura de mercado concorrencial, afastando qualquer possibilidade de a CAIXA (ou qualquer outra entidade pública) requerer exclusividade para sua operação.
A regulamentação de tais apostas ampliará ainda mais a concorrência no mercado lotérico, uma vez que há concorrência entre as modalidades lotéricas. Segundo o prazo estipulado na Lei 13.756, de 2018, o Ministério da Economia terá até 2022 para regulamentá-la. Reitera-se: com essa regulamentação, em conjunto com as duas modalidades de loterias operacionalizadas pela Caixa e com a entrada em operação da Lotex, o mercado de loterias estará completo (com todas as quatro modalidades em operação) e completamente liberalizado.
Com essas realizações feitas pelos Ministérios da Fazenda e da Economia nos últimos quatro anos, estima-se que, em um futuro próximo, no cenário básico, o setor lotérico salte de 0,2% do PIB para aproximadamente 0,5% do PIB e a parcela das loterias destinadas às áreas governamentais salte de 0,08% do PIB para 0,12% do PIB — em um ambiente concorrencial, com crescimento de receitas, modernização, inovação e geração de empregos.
Espera-se que, com a implantação de um mercado de loterias competitivo e moderno, fique relativamente fácil para a sociedade aceitar a legalização do cassino e de outras modalidades de “jogos com aposta”, ampliando o nível de emprego e renda dos brasileiros. Enfim, a plena liberalização do mercado nacional de loterias é um passo necessário e fundamental, para que ocorra a liberalização do mercado de jogos com aposta (como um todo), tal qual se observa nos países europeus e em dezenas de estados americanos.
Por fim, cabe destacar que a base para um mercado nacional de loterias amplo e competitivo foi estruturada, mas apenas se consolidará se houver fortalecimento da regulação, com a atração de técnicos providos de espírito público e integrados a alguma carreira pública, possibilitando uma regulação técnica, ágil e moderna.
Alexandre Manoel Angelo da Silva
Eonomista do Ipea, ex-secretário nacional de Loterias dos Ministérios da Fazenda e da Economia. Artigo publicado no site do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial
